Цикл «Щит Родины»

Чем полиции заменить «палочную систему»

Исследователи Дмитрий Серебренников, Владимир Кудрявцев и Екатерина Ходжаева о плюсах и минусах альтернативных систем оценки работы силовиков

Дмитрий Серебренников, Владимир Кудрявцев и Екатерина Ходжаева
младшие научные сотрудники и научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге

13 мая 2021

Основную претензию к «палочной системе» (так неофициально называют унифицированную оценку сотрудников по формальным показателям — «палкам» — в динамике) исследователи этого вопроса сформулировали в законе Кэмпбелла: чем больше оценка работы привязана к количественным показателям, тем меньше эти индикаторы пригодны для оценки, потому что сотрудники со временем придумывают, как их можно обходить или фальсифицировать. Но «палочная система» — это проблема силовых служб по всему миру. Кажется, что государственным органам в принципе невозможно оценивать работу правоохранителей как-то иначе. Или всё-таки возможно?

Нью-йоркские «палки»

Один из первых и, пожалуй, самых известных примеров альтернативы «палкам» — нью-йоркская система CompStat (Computer Statistics). С ней Нью-Йорк прошёл путь от тяжелейшего кризиса в полицейском департаменте и разгула преступности на улицах в начале 1990-х гг. к одному из самых быстрых снижений преступности в современной истории — но и она оказалась неидеальной.

Одна из главных особенностей правоохранительных органов в Штатах — их децентрализованность: в стране около 18 тыс. полиций, независимых друг от друга (например, полиция университетского кампуса не подчиняется полиции города, где находится университет, и т.п.). В Нью-Йорке комиссара полиции (т.е. главу полиции города) назначает мэр города, а сам комиссар считается гражданским служащим. В этом есть как плюсы (подотчетность полиции местному населению), так и минусы (зависимость большинства политических решений о работе правоохранителей от местных властей). Другое следствие децентрализации — невозможность централизованных реформ полиции по всей стране. Многочисленные департаменты проводят локальные эксперименты в поисках лучшего решения.

С 1960-х гг. основной задачей полицейских Нью-Йорка было быстрое реагирование на произошедшие преступления. Но в начале 1990-х гг. полиция столкнулась с засильем преступности, а также признанным кризисом системы внутренней отчетности:

Дмитрий Серебренников, Владимир Кудрявцев и Екатерина Ходжаева
младшие научные сотрудники и научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге

Основную претензию к «палочной системе» (так неофициально называют унифицированную оценку сотрудников по формальным показателям — «палкам» — в динамике) исследователи этого вопроса сформулировали в законе Кэмпбелла: чем больше оценка работы привязана к количественным показателям, тем меньше эти индикаторы пригодны для оценки, потому что сотрудники со временем придумывают, как их можно обходить или фальсифицировать. Но «палочная система» — это проблема силовых служб по всему миру. Кажется, что государственным органам в принципе невозможно оценивать работу правоохранителей как-то иначе. Или всё-таки возможно?

Нью-йоркские «палки»

Один из первых и, пожалуй, самых известных примеров альтернативы «палкам» — нью-йоркская система CompStat (Computer Statistics). С ней Нью-Йорк прошёл путь от тяжелейшего кризиса в полицейском департаменте и разгула преступности на улицах в начале 1990-х гг. к одному из самых быстрых снижений преступности в современной истории — но и она оказалась неидеальной.

Одна из главных особенностей правоохранительных органов в Штатах — их децентрализованность: в стране около 18 тыс. полиций, независимых друг от друга (например, полиция университетского кампуса не подчиняется полиции города, где находится университет, и т.п.). В Нью-Йорке комиссара полиции (т.е. главу полиции города) назначает мэр города, а сам комиссар считается гражданским служащим. В этом есть как плюсы (подотчетность полиции местному населению), так и минусы (зависимость большинства политических решений о работе правоохранителей от местных властей). Другое следствие децентрализации — невозможность централизованных реформ полиции по всей стране. Многочисленные департаменты проводят локальные эксперименты в поисках лучшего решения.

С 1960-х гг. основной задачей полицейских Нью-Йорка было быстрое реагирование на произошедшие преступления. Но в начале 1990-х гг. полиция столкнулась с засильем преступности, а также признанным кризисом системы внутренней отчетности:

криминальная статистика собиралась только по полугодиям, не очень качественно и была подвержена многочисленным манипуляциям

полицейских, стремившихся любой ценой достичь поставленных перед ними показателей. Тогда американский вариант «палочной системы» — ticket quota system или просто quota system — в основном включал три таких показателя: количество арестованных, число раскрытых преступлений и время реагирования.

После очередного коррупционного скандала главой полицейского управления города стал Уильям Браттон — поклонник теории «разбитых окон» и доказательного подхода в управлении. Браттон считал, что задача полиции не в реагировании на уже совершенные преступления, а в предотвращении новых. Его задачей было реформировать полицию Нью-Йорка и изменить систему так, чтобы она не функционировала по «палкам» (quotas). Браттон предложил «отвязать» статистику, собираемую полицейскими, от оценки их деятельности и использовать ее только для принятия управленческих решений на уровне департамента. Но как в таком случае понять, насколько хорошо работает отдельный полицейский?

Начиная с января 1994 года, два раза в неделю руководители всех отделов полиции Нью-Йорка и специально нанятые эксперты, а также представители прессы и органов власти собирались на т.н. CompStat meetings, на которых они анализировали статистику преступлений за прошедшие семь дней и составляли карты очагов преступности, оценивали динамику тех или иных видов преступлений. Главным в CompStat meetings было то, что на основании этих данных Браттон и его помощники ставили каждому из руководителей отделов разные, в зависимости от ситуации в конкретном районе, цели (например, снизить количество грабежей на их территории на 5% за определенное время), а потом выслушивали отчеты о том, что и как было сделано для их достижения. На таких встречах также происходил обмен опытом и лучшими практиками организации работы между руководителями отделов.

В этом — принципиальное отличие CompStat: палочная система подразумевает единые для всех показатели и отчетность, а здесь цели и отчетные показатели были своими для каждой территории и оперативно менялись в зависимости от обстановки. Что не менее важно, криминальная статистика, которую собирали рядовые полицейские, не влияла на оценку их работы, как это происходит в России — по этим данным оценивалось достижение целей их руководством. А чтобы препятствовать махинациям, для оценки использовались также и независимые источники (например, опросы жертв преступлений и пр.).

Источник: innovations.harvard.edu

Любопытно, что CompStat на заре своего существования расшифровывался как Comparative Statistics (сравнительная статистика).Это подчеркивало идею Браттона, что

смысл изменений не в новых технологиях как таковых, а в правильном использовании существующих методов.

Изначально CompStat был прежде всего организационной, а не технической новацией: к примеру, долгое время статистические сводки обрабатывались в самых простых офисных программах.

Еженедельный сбор и анализ актуальной статистики и постоянные встречи с руководителями полицейского департамента и стали альтернативой «палочной системе». Новая система организации работы полиции сочетала централизованное управление с автономией низовых отделов.

С 1993 по 1998 гг. в Нью-Йорке количество краж со взломом снизилось на 53%, зарегистрированных ограблений — на 54%, убийств — на 67%. Суммарно уровень тяжких преступлений с 1991 по 2001 гг. снизился на 79%. CompStat был награжден рядом престижных премий за инновационный подход к планированию деятельности полиции. Такой успех способствовал тому, что полицейские департаменты по всей стране во второй половине 1990-х гг. стали оперативно перенимать опыт Нью-Йорка, в результате к началу 2000-х гг. около половины из них внедрили схожие системы.

Расследования — это дорого, но это того стоит

Оформив ежемесячное пожертвование «Проекту», вы поможете нам делать еще больше важных и громких расследований. Так вы поддержите всю расследовательскую журналистику в России!

Поддержать «Проект»

Неидеальное решение

Популярность CompStat сыграла с ней злую шутку. Стремительное распространение программы по стране проходило на фоне ажиотажа в медиа и при почти полном отсутствии исследований, экспериментально доказывающих его эффективность. Появление таких аналитических работ стало первым ударом по новой системе. Так,

оказалось, что тренд на снижение преступности в США в целом и в Нью-Йорке в частности начался ещё в начале 1990-х гг., до создания CompStat.

А экономист Стивен Левитт пришёл к выводу, что снижение преступности объясняется увеличением числа полицейских, ростом количества заключенных в тюрьмах, концом «эпидемии крэка» и легализацией абортов.

Делегирование инициативы «вниз» тоже создавало уязвимости. Согласно дизайну системы, командиры местных подразделений несли полную ответственность за происходящее на их территории, из-за чего они начинали давить на рядовых сотрудников, чтобы любыми средствами добиться улучшения показателя, по которому им была поставлена цель на CompStat meetings. Это породило новые практики по искажению статистики уже в новых компьютерных системах (зрители сериала «Прослушка» — «The Wire» — могут вспомнить многочисленные иллюстрации таких действий в поздних сезонах).

Другой «проблемой» стало прекращение тренда на быстрое снижение преступности к началу 2000-х гг. Ставить перед руководителями отделов цели на её дальнейшее стремительное уменьшение становилось сложнее — это было все менее реалистично. Кроме того, для большей прозрачности руководство департамента решило ввести единую классификацию из семи различных индексов преступлений, по которым оценивалось выполнение целей.

Всё вышеперечисленное со временем привело к тому, что низовые сотрудники полиции перестали экспериментировать и проявлять инициативу, т.к. возможные неудачи плохо сказались бы на отчетных показателях их командиров. А командиры стали в своей повседневной работе всё больше ориентироваться на индексы. Эти изменения стали трещиной в фундаменте всей системы, а именно поспособствовали избыточной централизации и укреплению существовавшей иерархии.

Ситуация окончательно изменилась в 2002 году, когда новый мэр Нью-Йорка Майкл Блумберг назначил главным комиссаром полиции Рэя Келли, при котором началась еще большая централизация одновременно с увеличением значимости формальной отчетности.

Фактически «палочная система» вернулась в Нью-Йорк в новом изводе.

Искажения статистики становились более массовыми, поскольку городские власти сильнее давили на руководство департамента полиции, чтобы получить «хорошие» цифры для отчета перед населением.

А к началу 2010-х гг. «палки» и оценка по показателям вернулись. Одним из последствий этого для рядовых сотрудников полиции стала потеря связи с местным сообществом, безопасность которого они должны были обеспечивать. Нерегламентированные и неформальные практики, напрямую не связанные с выполнением отчетности, теперь расценивались как отход от установленных правил. Наглядной иллюстрацией этих изменений служит случай из 2010 года, когда двое полицейских Нью-Йорка получили взыскание за то, что поиграли в футбол с семилетним ребенком. Сами полицейские утверждали, что лишь хотели улучшить отношения с жителями района и не отвлекались от исполнения служебных обязанностей.

К этому времени в городе по-настоящему массовой стала практика «stop-and-frisk» — право патрульных остановить, обыскать и задержать по своему усмотрению гражданина, подозреваемого в ношении оружия, наркотиков или других противоправных действиях. На это скоро обратили внимание гражданские активисты и исследователи, показав неэффективность этих принудительных мер в выявлении преступников, а также их сильный расовый и классовый уклон. К началу 2010-х гг. «stop-and-frisk» была причиной почти четверти от всех жалоб граждан на сотрудников полиции, она привела к массовым уличным волнениям в 2012-2013 гг. и серии коллективных исков к властям Нью-Йорка. В итоге суд счел такую практику нью-йоркских полицейских нарушающей конституцию США.

Ставший в 2014 году мэром Нью-Йорка Билл де Блазио в поисках альтернативы решил вернуться к старой идее community policing. Эта концепция провозглашает главным способом борьбы с преступностью укрепление связи полицейских с местными сообществами, делает ставку на децентрализацию управления полицией и инициативу низовых сотрудников.

Главной целью принятой в 2015 году программы Neighborhood Policing (к тому времени Уильям Браттон вернулся на пост комиссара полиции Нью-Йорка) было как можно быстрее вернуть доверие к полиции и восстановить разрушенные связи с населением. Для этого к каждому городскому кварталу был прикреплен сотрудник, который должен был работать только на «своей» территории. Ему официально выделялись часы для общения с местными жителями и организации вместе с ними разного рода локальных мероприятий. К каждому городскому району также прикреплялись двое сотрудников — районных координаторов, которым ставилась задача погрузиться в проблемы местного сообщества. Координаторы должны посещать общественные собрания, церкви, школы, собирать информацию о криминальных инцидентах от жителей и помогать в раскрытии преступлений, используя все имеющиеся у них данные и связи с населением.

С точки зрения управления сложности контроля и оценки работы полицейских есть и здесь — например, у системы «горизонтальной оценки», согласно которой на оценку работы полицейского в том числе влияют рапорты его коллег о том, как он выполняет задания и проявляет себя по службе.

В целом во второй половине 2010-х в Нью-Йорке и в ряде других крупных департаментов США произошел второй поворот к предсказательным методам предотвращения преступности, но

теперь меньше внимания приковано к организационным и больше — к технологическим изменениям.

Ставка была сделана на анализ больших данных. Особенно в этом преуспел полицейский департамент Лос-Анджелеса, главой которого в 2002-2009 гг. был все тот же Браттон.

Подпишитесь на рассылку «Проекта»

Community policing по-русски

Интересно, что несмотря на совершенно иной дизайн структуры полицейских сил в России, свой формальный аналог community policing есть и у нас. Службы участковых и подразделений по работе с несовершеннолетними, какими они были задуманы, должны прежде всего быть ориентированными на установление доверительных отношений с населением, а не на показатели раскрытия преступлений. Однако, будучи встроенными в единую централизованную полицию, все российские полицейские так или иначе мотивированы на достижение показателей по т.н. «криминальной линии», а превенция, т.е. предупреждение, предотвращение совершения преступлений, понимается просто — как рост числа составленных административных протоколов.

Пожалуй, ни один законопроект в России не обсуждался обществом так долго и массово, как закон о полиции в 2009-2010 гг. В ходе «медведевской» реформы полиции был публично декларирован отказ ведомства от палочной системы. Центральный аппарат МВД, действительно, сократил список отчетных показателей, спускаемых в региональные управления. Но наше исследование 2015 года показало, что реальный объем палочных показателей множился на региональных уровнях, чтобы соответствовать федеральным показателям.

В обмен на кратное увеличение финансирования МВД десять лет назад обязалось стать открытым людям и подотчетным обществу ведомством. Но практически все достижения, закрепленные в том законе о полиции, сегодня потеряны. Нет ни открытости, ни подконтрольности полиции обществу. Формальные отчеты перед населением не означают обратной связи, а виктимизационные опросы (опросы жертв преступлений) и оценка на их основе работы полиции были в течение пяти лет заменены непубличными опросами, которые проводит Федеральная служба охраны. Повышенную оплату труда полицейских не индексировали, поэтому сейчас в полиции получают примерно столько же, сколько в среднем в стране:

Как менялась средняя зарплата

тыс. рублей

Сверхцентрализованное министерство не может работать без «палок» — иного инструмента контролировать более 80 территориальных подразделений, да еще с десяток линейных по транспорту, у министра внутренних дел страны просто нет.

Именно централизация полицейской функции объясняет, на наш взгляд, неуспех реформы полиции 2010 г. и сохранение палочной системы.

После реформы и местным, и региональным властям страны пришлось сложным образом передоговариваться с главами региональных управлений МВД о том, как им определять приоритеты работы. Для этого в системе исполнительной власти используются механизмы советов или как-то иначе названных коллегиальных органов по антитеррористической безопасности (возглавляют их обычно сами главы регионов или муниципальных образований) и по профилактике правонарушений (их возглавляют первые заместители руководителей исполнительной власти на местах). Сегодня это, пожалуй, единственный способ регионального и местного участия в работе правоохранительных органов. Прошлогодние поправки в российскую конституцию закрепили такое положение дел: из текста убрали упоминание о том, что местные органы власти участвуют в охране общественного порядка.

Очень важно, чтобы местные власти и полиция были в контакте. В том числе из местных бюджетов строятся новые ИВС и вытрезвители, закупается техника и автотранспорт, в рамках проектов «Безопасный город» обеспечивается видеоконтроль за городскими пространствами, столь важный для раскрытия преступлений. Более того, в столичных городах от полиции к регионам передается и часть полицейского функционала. Например, в Москве и в Санкт-Петербурге задачи по эвакуации нарушающих правила парковки машин на штрафстоянки и административного оформления полностью переданы от ГИБДД региональной власти.

Исчезающая преступность

Опыт Нью-Йорка, прошедшего путь от палочной системы и обратно, а также неудачи российской реформы полиции могут сделать читателя пессимистом. Но в мире есть пример другой страны со сходным по размеру населением, сильной централизацией правоохранителей, некогда сравнительно большой преступностью и долей оправдательных приговоров в судах меньше 1%.

Речь идет о Японии. Хотя после Второй мировой войны оккупационная администрация и попыталась децентрализовать японскую полицию, сделав ее на 95% муниципальной, уже к середине 1950-х гг. стало понятно, что правоохранительная система исподволь возвращается к своим довоенным, имперским характеристикам. После была проведена обратная ре-централизация полиции. С тех пор почти 300 тыс. японских полицейских снова оказались в жесткой цепочке командования: Национальное полицейское агентство — региональные бюро — полиции префектур. Сильная централизация, конвейерное правосудие, «признание как царица доказательств» —

по многим характеристикам японская правоохранительная система очень похожа на современную российскую,

и все же японцы не видят в этом большой социальной проблемы. Почему?

Дело в том, что последние десятилетия главной проблемой для японской полиции стало отсутствие фронта работ. Несколько лет назад мировая пресса потешалась над незадачливыми стражами правопорядка в городе Кагосима, устроившими нехитрую провокацию. Полицейские засели в засаду у автомобиля с открытым багажником, в котором лежал ящик пива. Засада продолжалась не один день, пока случайный прохожий наконец не решил угоститься пивом и был схвачен полицейскими «с поличным». И хотя дело дошло до суда, судья проявил неожиданную твердость и оправдал прохожего за отсутствием состава преступления (как и в России, случай исключительный).

Этот анекдот наглядно демонстрирует, насколько редким, практически исчезающим явлением в Японии стала преступность. Похоже, весь индустриализированный мир — Россия здесь не исключение — сравнительно быстро по историческим меркам движется в этом направлении. Это может показаться удивительным, но даже в условиях «палочной системы» самое распространенное преступление — кража — уже не первый год регистрируется в России все реже. То же самое можно сказать и о тяжком насилии, и о большей части других преступлений. Если сегодняшние темпы сокращения преступности в России сохранятся, то уже лет через 15-20 нашим полицейским, может статься, тоже придется приманивать прохожих на ящик пива.

Судя по всему, японская правоохранительная система не проявляет своей «злокачественности» ровно потому, что не работает в полную силу. Конечно, ко всему вышеперечисленному еще прилагается свободная пресса и электоральная демократия (которая хоть и имеет местную специфику, все же обеспечивает свободную конкуренцию политических элит). И все же, может оказаться так, что российской правоохранительной системе придется измениться не по воле реформаторов, а вслед за угасающей криминальной активностью.

Ведь если все чаще за время дежурства происходит ноль преступлений, то как в таком случае легитимировать растущие бюджеты полицейских департаментов? Альтернативой становится реальная оценка интенсивности действий по предотвращению преступлений на территории с помощью как новых технологий, так и работы с местными сообществами.

Подпишитесь на материалы «Проекта»
Поиск